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摘要
随着“以地谋发展”模式的弊端逐步显露，地方政府改革土地制度的先行探索值得关注。基于广东省佛山市南海区的个案调查，研究发现，地方面临着“涨价归农”约束下政府土地出让收益不足、“反公地悲剧”约束下低效存量用地难以腾退的困境。为了解决上述困境，地方政府出台了“工改工”搭配“工改商”“工改居”的联动改造政策，通过产业升级盘活低效存量用地，释放级差收益，并在利益相关主体之间公平分配。实践证明，该政策能够部分改善地方政府跨期财政收支不平衡、集体经济组织收入分配不公平的现状，助力地方实现内生式发展。地方政府的先行探索为打破土地财政的路径依赖，推动存量用地的高效更新提供了有益经验和可行方案。
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