农地转用领域土地要素的配置不仅关涉城市建设用地的有效供给、农地数量和质量的稳定,而且关涉生态环境保护乃至粮食安全,具有鲜明的公共性、公益性和社会性。土地要素市场化配置改革的要旨绝不是去管制、脱离管制,而是如何将管制与市场机制有机结合,改进政府管制能力、提升管制质量。着眼于土地管理的宪法秩序,土地要素市场化配置不是土地本身的市场化,只能是诸种土地使用权的市场化配置。配置的关键在于农地转用指标交易的市场化。
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