土地指标的核心问题在于土地用途的变更以及开发容量和空间扩张。从权利视角来看,这些问题分别对应着土地开发权等学理问题。从土地开发权的来源而言,土地开发权的实质内容并非源于土地规划权,而是来自所有权。从土地开发权的性质而言,应当将土地开发权定义为一种新型的用益物权。从土地开发权的功能而言,作为独立的用益物权,土地开发权能够为土地规划等行为提供正当性基础,并且为集体及其成员的正当利益提供法律依据。
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