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摘要
从历史维度考察，出于耕地保护的需要，我国建构了严格的农用地转用和土地征收审批程序，而突发事件应对中的先行用地则是行政应急原则在土地治理领域的自然延伸，这种常态化的用地审批与应急管理下的突破共同演绎了用地审批制度的变革逻辑。国家自卫权、宪法的行政组织效能与紧急状态条款、行政效能原则的程序表达共同构成了先行用地的理论和规范支点。在我国现有法律体系规范中，这种先行用地实质上包括土地征用和征用转征收两种情形。在制度建构中，应对先行用地的适用类型进行开放性控制，容忍一定程度的“行政异化”，达至与永久基本农田制度和建设用地指标控制的制度衔接，同时在用地审批规范内部通过对申请和批准主体、补偿等问题的规范寻求自我平衡。
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