由于土地利用具有交叉外部性,因此土地利用需要国家管制,不能由市场自发调节。土地开发权属于土地管制范畴,决定土地资源的初始配置,在此基础上产生土地资源的市场配置。初始配置是矛盾的主要方面,决定着土地资源配置的性质和发展方向。初始配置适用于公法调整,由此形成行政法律关系;市场配置适用于私法调整,由此形成民事法律关系。土地资源的公法调整是私法调整的基础和前提条件。土地开发权是权力,不是权利,土地开发权与土地所有权相分离并高于所有权。
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