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摘要
东汉光武帝时期，“州牧”是中央政权外派到地方的官员，同时兼具中央和地方两种性质，这时的“州”并不是一级政区。虽然汉廷对各州牧的控制力度不一，但这个时期的“州牧”基本上能起到“拱卫中央”和“镇抚地方”的双重作用，即“州牧制”适应了光武帝统一战争的需要。建武十二年，在地方不稳定的情况下，改革“州牧制”可能会使局面更加恶化，同时这也不符合光武帝“谨慎务实”的处事风格。直至建武十八年，东汉政权平稳过渡之后，地方权力极大的“州牧制”和加强中央集权的统治需求相冲突，这最终促使光武帝“罢州牧，置刺史”。
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