农民专业合作社是关系我国乡村振兴的重要新型农业经营主体,基于交易成本理论和前景理论,分析为何相关政策体系不断完善而大多数合作社却因融资难、参保贵未实现成立初衷。提出要想通过合作社实现农民增收、推进农业供给侧结构性改革,应提倡组织创新,鼓励成立股份制合作社、联合社,降低交易成本,应通过"联合社+银行+保险+政府"模式,以财政的资源配置职能为主、收入分配职能为辅,为合作社提供资金保障和风险管理。