为了巩固统治根基，清廷在近畿地区大量圈占土地，由此形成畿辅旗地。由于不事稼穑等原因，旗人生计日艰。从清中叶开始旗地典卖于民人的现象愈益增多，虽然清廷多次动用国帑回赎，但未能见效。及至清末，内忧外患下的清廷无力回赎旗地，在三度“开禁”往复之后，最终确立了旗民交产的合法化。到了民国前期，历届政府出于增加财政收入的需要，开启了政府主导下的“旗地变民”之路，这在一定程度上增加了佃农的负担，但总体而言有助于厘清地权，从根本上解决旗地问题。
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