晚清上海华洋杂处,多种政治势力并存,各按其自身规范运行,一旦发生影响广泛的事件,上海公共租界工部局、上海道台、上海公共租界领事团、上海知县等,往往互相交集,反复筹谋。1883年发生的曹锡荣案历时四年,工部局在领事团支持下,与上海县衙、上海道台争夺对嫌犯的羁押权、审判权,上海会审公廨也成为各方权力角逐的场域。当工部局试图冲破约章束缚、强势争夺对租界华人的司法权时,与领事团的矛盾也逐渐产生。最终失去领事团支持的工部局逐渐转向适应和利用清方规则以平息纠纷。