秦汉时期实行乡里制度,农民以伍为单位主要居住于聚、丘之中。里不是虚拟的户籍单位,它既是最基层的管理机构,也是一种封闭式的聚落。西汉末年起,没有防御功能的里、聚、丘不适应战争的需要而出现变化,有军事防御性质的坞堡垒壁大量出现。这种居住形式,国家难以对居住堡坞中的居众进行有效管控。两汉西北沿边地区也实行乡里制度,沿边民众不仅居住在聚、里这样的聚落中,也依附于烽燧坞堡。汉代西北沿边户籍记载格式与里居形式密切相关。秦汉里居形式的演化与商鞅变法有关,也在适应两汉时期历史变化而变迁着。
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