乾隆朝对如何治理新疆没有成熟的方案,经历了从甘肃总督到伊犁将军的探索过程。乾隆二十四年(1759)初开始筹划甘肃总督管辖新疆,将安西提督、安西道移驻巴里坤、哈密,任命杨应琚为甘肃总督,确定甘肃总督的驻地,准备在伊犁、叶尔羌等地添设总兵、道员等文武官员。二十五年(1760)初,乾隆朝又否定了甘肃总督等地方文武官员治理新疆的计划,恢复陕甘总督建置,在新疆设伊犁将军。这一探索过程反映了乾隆朝君臣对新疆认识的变化。
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