文王大钦茂时，渤海开始征服南黑水靺鞨诸部，并模仿唐朝建构羁縻府州体系。大嵩璘时已出现个别羁縻府州建置，至宣王大仁秀厘定全境府州县体制，羁縻府州制度最终完备。与渤海统治中心地区的府州建置相比，黑水靺鞨地区的府州表现出明显的羁縻统治特征。在这种“二元”地方制度的框架下，统治中心地区的首领势力逐渐被中原式的基层统辖取代。此时出现于日本文献中的首领实为黑水靺鞨地区羁縻府州下的首领。
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