日军于1938年6月占领淮南煤矿后,为大肆掠夺当地煤炭资源,对淮南煤矿的统治采取了不同的管理政策,其中对于矿工的管理主要是包工柜制度。包工柜制度源于煤矿初建时期,后逐渐完善而形成,是日军"以华治华"政策的具体应用。日军占领时期,包工柜制度具有双重属性:帝国主义和封建势力相互勾结、互为依靠,使得这一时期淮南煤矿的管理方式具有日本军部控制、会社垄断经营、封建势力压迫等特性。
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