1916年9月9日，旧中国新内阁时任财政总长陈锦涛和农商总长谷钟秀二人私自与日本兴亚公司举借了500万日元。由于兴亚借款未得到国会许可，加上借款合约损害了各方的利益，因此在各方的强烈反对下不得不商议改约。为了维护本国利益以及解决还款问题，由商会联合会组建的保利银公司与政府商定了制钱借款，但由于双方在利润分配上的分歧，最后导致制钱借款的流产。兴亚借款合同从签订到改约，一定程度上反映了该时期的政治生态和舆论环境。
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