战国时期，秦国在统一进程中，根据被征服地区的顺逆程度，对新征服的非秦族群地区采取置郡县直辖和设立附属臣邦两种模式。秦属臣邦在保留原有“王侯君长”的同时，设置官员进行监督导化，秦“道”制即起源于臣邦中的“道官”系统，并在臣邦秦制化的过程中得到完善，发展为管理非华夏族群地区的与县平级的地方行政机构。从秦简文与封泥材料看，“道”即“導”,“道”制本意就是导化蛮夷，与交通道路无关。臣邦与“道”的主官为“丞”,意为辅佐，隐含“導”义，与县、都官主官称呼有别。
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