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摘要
城市建设用地作为城市土地的重要组成部分,对于现阶段中国经济增长、城市化推进起到了巨大的贡献。但是,作为一种自然资源,城市建设用地的不合理利用会导致其多功能的优势无法充分发挥作用,一方面可能造成经济的低效增长、粮食安全、农村稳定等问题愈加明显,另一方面可能导致人口膨胀、交通拥堵、环境恶化、住房紧张、就业困难等“城市病”问题更加突出。而这些效应,对于正在实施新型城镇化发展战略的中国来说,尤为重要。因此,有必要对新型城镇化背景下中国现有城市建设用地效用合理性展开考核,而考核的重点不应该仅仅只停留在城市建设用地的经济效益、投入产出效率、结构布局和社会服务价值等合理性分析,还应该分析城市建设用地发展过程中对环境友好程度、对社会公平影响程度以及对文化培育贡献程度等。随着新公共管理运动提出的绩效评价理论逐渐兴起,“绩效评价”这一先进管理工具在英国和美国的政府进行优化公共管理改革中取得了巨大成功,所谓绩效评价,最经典的解释就是主体事件相对于既定期望完成程度的评价。因此,结合绩效评价理论开展新型城镇化背景下城市建设用地的效用评价具有重要的理论意义和现实意义。然而,城市建设用地不同一般的公共管理项目,如何有效结合绩效评价理论和新时期城市建设用地特殊属性是开展新型城镇化背景下城市建设用地绩效评价的关键。此外,不同的区域发展条件下,城市建设用地的发展方向不同,如果使用统一标准进行城市建设用地绩效评价则会导致评价结果失真,难以找出并解决不同区域城市建设用地面临的急迫问题,也不利于发挥城市建设用地不同功能的比较优势,实行差别化管理,因此,开展区域差异条件下城市建设用地绩效评价研究是现阶段亟待解决的科学问题。而这些正是新型城镇化提出优化服务效率和开展差别化管理的重点要求。基于此,本论文从城市建设用地功能属性的阶段性嬗变出发,分别对城市建设用地在新型城镇化背景下的功能属性、绩效内涵、绩效测算方法、评价方向、五维绩效评价指标体系、区域差异条件绩效评价模型、五维绩效协调水平及影响绩效水平的因素因子进行了探讨,并以湖北省为例开展了实证研究,旨在建立一套新型城镇化背景下城市建设用地绩效评价体系与完善措施。该研究有利于进一步完善新型城镇化背景下城市建设用地绩效评价研究的理论基础和方法体系,有利于促进城市建设用地多功能协调发展,能为城市建设用地的高效利用和“双控”政策开展提供参考依据。具体来讲,论文主要研究内容及结论如下：(1)新型城镇化背景下城市建设用地绩效内涵与测算研究。对于宏观层面的新型城镇化背景下城市建设用地绩效评价究竟应如何开展?现有的研究并没有给出明确的答案。本文通过深入分析城市建设用地在不同阶段主导功能属性的变迁历程,明确新型城镇化背景下城市建设用地绩效评价应该从其经济生产、社会服务、生态保护、政治公平和效率保障以及文化传承功能开展。同时,提出新型城镇化背景下城市建设用地绩效的内涵是指城市建设用地的经济、社会、生态、政治和文化功能产生的综合效用相对于区域综合发展水平的协调程度,其理论测算公式是城市建设用地效用值与区域综合发展水平的比值,其中区域综合发展水平是区域发展基础、功能定位和发展目标的综合度量指标。(2)新型城镇化背景下基于城市建设用地功能导向的绩效评价指标体系研究。城市建设用地绩效评价指标体系是开展城市建设用地绩效评价的基础,只有构建合理科学的评价指标体系才能准确的衡量出不同区域的综合绩效水平。本文通过以城市建设用地的经济生产、社会服务、生态保护、政治公平与效率保障以及文化传承功能为核心,结合新型城镇化的要求,进行指标的逻辑层次分析,构建了新型城镇化背景下城市建设用地五维绩效评价指标体系。该五维指标体系既反映了城市建设用地的投入产出水平,又反映了在“以人为本”发展理念下城市建设用地对公众生活水平和社会服务的影响,还体现出了城市建设用地的维持生态平衡和对环境友好程度,并且反映了城市建设用地提供的行政服务效率以及对社会的公平程度,同时也体现了城市建设用地对古迹文化、教育文化和科技创新文化的培育力度。(3)基于区域差异条件下城市建设用地绩效评价模型研究。针对现阶段的城市建设用地绩效考核标准较单一,缺少差别化对待,以及不同区域发展水平背景下导致城市建设用地绩效内涵无法进行统一对比等问题,本文以新型城镇化背景下城市建设用地绩效理论测算公式和五维绩效评价指标体系为基础,通过引入“区域综合发展水平”概念来衡量区域间的差异性,并对如何测算区域综合发展水平进行了深入研究,最终结合条件事件思想和协调发展理念构建了基于区域差异条件下的城市建设用地绩效评价模型,从而达到把不同区域背景下的城市建设用地绩效内涵修正到统一比较平台进行对比分析的目的。(4)新型城镇化背景下城市建设用地五维绩效协调水平研究。城市建设用地绩效评价分值没有绝对含义,需要对五维绩效结果进行协调性分析,新型城镇化强调协调发展,单一维度的高绩效并不能代表区域综合绩效高,只有城市建设用地五维绩效都较高时,区域城市建设用地才是高绩效的表现。因此,根据“五维绩效越协调,离散程度越小”的原则,本文推导并构建城市建设用地五维绩效协调模型来对不同区域的城市建设用地的五维绩效协调性进行判别,从而划分出不同的绩效协调类型区,进而为制定差别化城市建设用地绩效改善措施提供依据。(5)新型城镇化背景下城市建设用地绩效阻碍因素识别研究。为了诊断出城市建设用地绩效水平的制约因素,本文通过引入“因子贡献度”、“指标偏离度”和“障碍度”概念来构建障碍因子识别模型,从定量角度对新型城镇化背景下城市建设用地绩效的内生影响因素进行分析,从而为制定针对性的城市建设用地绩效改善措施提供科学依据。(6)在以上理论与方法研究基础上,本文对湖北省城市建设用地绩效进行实证分析,探索新型城镇化背景下城市建设用地五维绩效规律,诊断城市建设用地绩效制约因素,探讨城市建设用地绩效改善的路径选择。首先测算湖北省各区域综合发展水平指数可知,湖北省区域发展差异性明显,从而为本模型的开展提供了基础条件；其次,通过应用本文构建的新型城镇化背景下城市建设用地绩效评价体系对湖北省不同区域城市建设用地绩效水平进行测度,从总体来看,湖北省城市建设用地综合绩效水平参差不齐,区域间差异较大,有两个区域处于“优秀”水平,四个区域处于“良好”水平,五个区域处于“中等”水平,五个区域处于“较差”水平,从城市建设用地五维绩效协调程度来看,一个区域接近“中等失调”,八个区域“基本协调”,七个区域达到“中度协调”；而制约湖北省城市建设用地绩效发展的主要因素因子为城市建设用地的投入产出效率、城市建设用地造成的社会分配公平程度、管理税收公平程度、环境友好程度、公众教育文化、科技创新文化培养力度和居民生活水平和行政管理效率等；最后,根据湖北省各区域城市建设用地绩效评价分析结果,提出了相关政策建议：从微观层面上通过划分不同的绩效改善类型区和制定差别化绩效改善途径来改善湖北省各区域城市建设用地综合绩效水平,从宏观层面上通过制定城市建设用地绩效管理建设方案和制度安排保障措施来提升湖北省各区域的城市建设用地绩效水平。论文的创新点在于：(1)本研究以城市建设用地为研究对象,新型城镇化背景下的城市建设用地五维功能属性为切入点,在以协调发展理念拓展了城市建设用地绩效评价内涵的基础上,构建了一套新型城镇化背景下城市建设用地绩效评价体系框架,从而为新型城镇化时期如何开展城市建设用地绩效评价提供新思路。(2)宏观层面的城市建设用地绩效评价究竟应如何开展?评价方向在何方?现有的研究并没有给出明确的答案。本研究从新型城镇化背景下城市建设用地的经济生产、社会服务、生态保护、政治公平和效率保障以及文化传承的功能出发,构建了一套新型城镇化背景下城市建设用地五维绩效评价指标体系,该评价指标体系既能反映城市建设用地利用过程中是否集约高效,又能反映城市建设用地利用过程中是否以人为本和保护生态环境,同时同时还能体现城市建设用地利用过程中的社会公平程度和产生的文化传承效果,从而实现了新常态下区域发展过程中既注重经济增长,又注重环境保护和以人为本,同时还注重社会公平、管理高效以及传承文化的考核目标。(3)由于中国不同区域的综合发展水平差异性明显,而现阶段的城市建设用地绩效考核标准比较单一,缺少差别化对待,这就导致不同区域的绩效内涵无法进行统一对比,从而引起区域城市建设用地调控和管理失灵,而新型城镇化明确提出要进行差别化考核,基于此,本研究从传统的绩效理论测算公式出发,结合新型城镇化的要求,通过引入条件事件模型和区域协调发展理念,从理论层面推导出了新型城镇化背景下以区域综合发展水平为期望的新型城市建设用地绩效测算公式,并在此基础上构建了基于区域差异条件下的城市建设用地绩效评价模型,以解决不同区域由于发展水平差异性而导致的绩效内涵差异性问题。
