《行政处罚法》对于行为人的数个违法行为如何进行合并处罚没有详细规定，虽然一些部门规章在法条中规定“分别裁量、合并处罚”,实践中往往是简单相加，没有具体操作规则。同时，未严格区分“合并处罚”与“合并执行”的概念，在立法定位与实际效能之间出现落差。行政机关对同一行为人的多个违法行为合并处罚，具有目的正当性和行为正当性。合并处罚制度的完善：(一)确立合并处罚规则；(二)统一规范法条用词；(三)加强外部执法监督。
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