1851年《中俄伊犁塔尔巴哈台通商章程》签订后，沙俄先后在我国新疆伊犁等六地设立了领事馆。为管理新疆各城俄国商圈和侨民，俄领事在各城选派商人头目(亦称“阿克萨卡尔”)。俄国驻新疆领事馆的阿克萨卡尔具有一定的司法权和执法权，同时兼为俄领事搜集新疆当地政治、经济情报，协助俄领事进行文物掠夺。俄国阿克萨卡尔与浩罕呼岱达、浩罕阿克萨卡尔之间既相似又不同，与新疆乡约也有质的区别，是俄国设在新疆各地的名副其实的“编外领事”。
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