清沿明制,钦差由皇帝派遣办理重大政务。雍正朝以颁发钦差大臣关防为标志,钦差制度基本形成。到清代中后期,随着鸦片战争后对外交涉的增多与边防危机的出现,钦差作为皇帝特使,地位和作用更加重要,在办理内政、外交、边防各类事务与审理重大案件中,发挥了特殊的作用。