中国传统社会的国家政权组织仅设置于县,而县以下社会公共事务则主要依靠"士绅"来承担。近代化过程中,士绅再也无力继续承担地方各种复杂的公共事务,传统社会功能体系逐渐解体。这样,县参议会作为社会功能的制度化机构随之产生。1939年9月国民政府开始推行"新县制",从而在地方社会中形成一级独立的权力机构和群体——县参议会和县参议员。新县制时期,县参议员群体进一步制度化、组织化,但是,由于社会过渡性的特征以及国家机构组织化的变异和国民党政治的腐败,使得参议员群体随之也发生"蜕化"。
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