面对耕地保护与城市化建设的需要,各地在现有土地制度下开展了城乡建设用地置换实践。其中,土地指标是改革探索的核心抓手,并孕育出土地开发权和土地发展权两项新型权利。土地开发权归属于土地产权人,是土地用途变更的权源。基于此,土地发展权为相关增值利益确定归属:指标发送区宅基地的增值利益属于宅基地使用权人,其他建设用地的利益由地方政府、集体和集体成员共享。在土地指标接收区,集体成员对宅基地有优先开发权,地方政府可分得该收益;其他农村建设用地的增值收益由集体、集体成员和地方政府共享。
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