人口老龄化进程中，城市老年人的养老保障问题得到了较早的关注，国家从社会保障方面构建了较为完整的养老保障网，但农村地区的养老保障起步较晚，其面临的问题尤为突出，养老保障形式更为严峻：家庭的养老保障功能随着家庭结构和规模的变化日趋弱化，机构养老在农村存在着严重的资源分配不均及服务质量过低的问题，惠及农村老年人的“新农保”的保障水平过低。这其中需要引起重点关注的是大量留守在农村的空巢老人，其经济来源单一、生活照料缺失、精神生活空虚等问题愈加严重，亟待解决。
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